行业动态当前位置:首页 - 新闻资讯 - 行业动态

破题能源“十三五”
2014-12-29 15:31发布者:admin

我们正处于史上最好的政治环境,“十三五”期间能源规划将涉及能源结构、市场化改革、行政体制改革、清洁、能效、生产安全、国际化、科技创新等关键词。这一切,将成为未来能源规划的标志。

今年4月份,我国国民经济和社会发展“十三五”规划的编制工作开始启动。“十三五”能源规划作为其中重要的组成部分,将成为2016至2020五年间油气、煤炭、核电、新能源、电网等各能源行业发展方向的指引。“十三五”能源规划的编制意味着,确定能源行业整体的行为边界,提出能源行业内部的发展秩序,明确约束能源企业发展的游戏规则。

近半年来,社会公众已经通过媒体了解到国家能源局编制“十三五”能源规划在组织进度方案和重点内容等方面的一些信息。目前,通过前期基础工作,规划基本思路大致形成,明年年初的两个月里即将进入并完成规划的起草工作。根据已有的这些信息,现在我们可以对“十三五”期间的能源规划做出一个大致的展望。

顶层设计

能源规划的着眼点有两个重要方面:其一是油气、煤炭、核电、新能源、电网等产业对企业生产与居民生活提供支撑,强调能源对国民经济的保障作用;其二是以能源产业的发展作为地方经济发展的重要组成部分,着眼能源产业对地方经济的贡献作用。前者是国家层次能源规划的首要目标,后者是地方层次能源规划的利益所在。笔者认为,“十三五”期间的能源规划将涉及包括能源结构、市场化改革、行政体制改革、清洁、能效、生产安全、国际化、科技创新等在内关键词。这些关键词将成为“十三五”能源规划内容的标志。

面对中国现阶段的能源资源禀赋、能源产品的生产能力与结构、能源需求的总量与趋势三个方面的基本现实,“十三五”期间能源规划的总目标必然围绕四个要点,即需求、供给、总量、结构。要在“十三五”期间解决总量和结构两方面的供需矛盾,实现能源总量的保证和结构的优化。同样,总的来看,实现这些目标要靠三大基本手段,即制度、科技、国际合作,共同突破资源限制、提高供给能力、实现节能高效。

从行业发展的角度看,“十三五”能源规划或将着重体现四个方面:第一,重视外部环境约束,强调低碳、减排、清洁、环保对于能源生产和能源产品的要求;第二,针对资源禀赋约束,要求高效、合理地开发国内外能源资源、配置能源产品,发挥能源资源和包括水、土地在内的其他自然资源及生产要素的最大社会价值;第三,发挥市场制度潜力,更加明确地要通过市场制度、价格机制发挥作用,提高能源产品的配置效率,为此推进相应领域的市场化改革;第四,突破行政体制障碍,改革管理体制,减少具体项目的行政审批,强化重大方向的规划引导。这四个方面的内容将是贯穿各能源行业发展规划的基本逻辑。

行业规划

就油气行业来看,缺油少气是中国的国情,油气供应安全自然成为能源安全的代名词,保障油气供应已成为最重要的政策考虑。为此,“十三五”期间油气行业的发展规划依然会显现三个途径,即努力增强国内供应能力、大力拓展国际合作的广度和深度、继续提高油气储备水平。然而,同激励用户节能、刺激企业开发关键技术一样,要提高供应能力,市场化的激励机制是必要的。不过,中国油气行业的市场化仍然处在万里长征第一步,市场制度方方面面的搭建工作都需要进行,“十三五”期间未必能够都有所涉及,而即便能够涉及的问题也未必能够深入并解决到位。例如,针对上游油气开发领域需要进行的改革仍处于绕道而行的状态。目前的状况显示,油气规划近期无望突破有关诸如矿业权(应为矿权,非经营权的财产权利)、资源税(应为非税的财产权利收益)等认识障碍,进而建立油气资源开发环节的市场制度,为国内油气资源的开发注入活力。对于老油田和深海资源的寄望,只能遵循“会战”思维,停留在行政意志阶段。虽然非常规油气的发展可以以新矿种的名义绕过体制障碍,但目前国际油价低迷的大环境却无法绘制非常规油气的近期发展蓝图。

所以,油气行业未来五年的发展仍无法面对关键性障碍,下游终端油气产品定价的进一步市场化改革将是未来可期的现实动作,中游管输等自然垄断环节的政府管制会在一定程度上得到推动。石油石化行业销售领域的混合所有制改革也会有所推进,毕竟相对所谓社会资本进入勘探开发领域要容易很多。这再次说明仍属于国有计划经济范畴的油气开发领域要放松管行业准入、将部分资产私有化,没有与之对应的市场经济法律体系是难以顺利进行的。

就煤炭行业来看,我国煤炭资源相对丰富,煤炭消费目前占一次能源的约三分之二。考虑到中国经济发展在未来五十年对能源总量的要求和中国能源资源的禀赋情况,能源消费以煤为主的基本原则和客观现实无法改变。近几年,煤炭市场呈现供过于求的局面,资源开发和运力保障的矛盾不再突出。因此,“十三五”期间,煤炭行业面临的问题就是煤炭的利用问题。

在应对全球气候变化压力和创造与经济发展水平相适应的生活环境的需求推动下,清洁、高效地利用煤炭将是长期性的指导原则。根据这一原则,发电作为煤炭利用的最主要途径,可以充分利用煤炭资源的高能级属性,同时适应电力集中生产,分散消费的技术特征。因此,“十三五”能源规划将会要求根据社会经济发展的规划和煤炭资源的品位和地理分布条件,尽量做好大型煤电生产基地的布局规划,同时控制好分散、低效燃煤发电和取暖的生产生活项目。在实现清洁、高效利用电煤方面,“十三五”期间将会根据2014年9月刚刚由国家发展改革委、环境保护部和国家能源局共同公布的《煤电节能减排升级与改造行动计划(2014-2020)》中对发电企业典型常规燃煤发电机组供电的煤耗和节能减排参考指标进行规范。

至于近期坊间流传的煤炭消费总量控制的说法,确切地讲,应该是煤炭总消费的地域分布控制和煤炭占能源消费的比重控制。笔者认为,对经济发达省份和区域的总量控制只是对煤炭的集中利用、电力生产的地理分布进行优化,是实现清洁、环保目标的手段之一。“十三五”期间的能源规划不可能同中国现阶段的能源需求实际和资源实际相矛盾,所以进行以煤炭消费总盘子绝对量下降为内涵的总量控制是没有可能的。

就可再生能源行业来看,可再生能源的利用无疑是未来能源供应的发展方向,水电、风电、光伏发电都是重要的内容。在近年发展新能源产业的基础上,提高可再生能源比重,解决好现在弃凤、弃水、弃光的矛盾,力争在2020年达到非化石能源贡献15%以上能源的目标无疑会成为“十三五”期间能源规划的重要内容。

然而,在笔者看来,根据目前的普遍认识,可再生能源的发展规划或许存在着科学认识基础的重大欠缺。虽然我们认识到可再生能源发电要集中式与分布式并重、集中送出与就地消纳并举,但可再生能源的能量特征和分布式利用途径的本质未必已经得到正确理解,而这正是造成可再生能源利用诸多问题的根源。谈到可再生能源利用的问题,无非是发电的电价形成、电价补贴、上网困难和电网配套投资问题。这些也都同可再生能源以发电为利用途径相关。当然,水力、风力的利用要走发电的路子。但太阳能、生物质能的利用可能需要转换思路。光伏发电和生物质发电,本质上也都是太阳能发电。不但太阳能的能级低,从太阳能到电能的转换效率低也是事实。只要理解了电网本身是集中利用化石能源生产电力,而后进行分散消费的产物,而煤炭恰恰是高密度、高能级、且分布集中的能源资源,光伏和太阳能发电的技术逻辑自然就受到了质疑和挑战。根据这样的逻辑,太阳能和生物质能的最佳利用途径或许主要是作为热能进行分布式利用,只在特定少数情况下用于发电并上网。因此,可再生能源的发展规划有进一步分门别类的必要。

再者,如何不对水力和风力资源进行掠夺性开发,避免造成生态和环境的破坏,似乎尚未成为能源规划中的明确约束。而针对平衡可再生电源的负荷波动所需投资的电网,如同燃煤污染一样,都是电力生产的社会成本,这一点在能源政策上也没有得到清晰体现。总之,我们对于可再生能源的科学认识还远远不足,能源规划的科学性和合理性都显得不够充分。

两个问题

一方面,应明确认识能源规划的公共政策性质,规划制定要上升到公共政策决策的层次来思考问题,以公共利益为根本目标。

能源规划的内容具有公共事务的性质,其决策依据必须具有科学性,决策过程要民主,涉及公共财政投入的决策结果要经得起事后的经济性检验。从公共政策形成的角度看,无论是地方,还是行业,都是典型的利益集团。能源规划的形成不能脱离地方和行业的意见,自然也不能摆脱他们为追求地方利益和部门利益对能源政策、能源规划施加的影响。核电、生物质能发电、煤制气等代表性项目都直接或间接地从公共安全、公共资源、公共财政角度涉及公共利益,所以,相关领域的规划还对规划制定者的政治智慧提出了要求。

另一方面,应清醒认识规划工作的局限性。

无疑,能源规划工作具有重大意义,但我们不能对于这项工作寄望过高,甚至太过挑剔。能源规划只能反映特定时期人们对未来方向和目标的认识,方方面面的条件造成了规划工作的局限性。

首先,中国的长期能源战略并不清晰,这为制定与长期战略协调一致的五年规划以及使相继的五年规划具有延续性带来了问题,同时也意味着规划工作对于实现长期战略目标的作用有限。从这个意义上讲,强调能源规划的战略思维固然重要,而明确地论证出中国未来三五十年的能源战略更为重要。

其次,行政规划具有着眼未来的性质,其水平和能力必然受到人类有限理性的限制,方向选择与目标设定的科学性会受到局限。同时,过去长期计划经济思维的惯性,容易使规划制定者更热心于提出目标甚至途径,而忽视了实现目标的现实机制。比如,无论是能源的生产革命,还是消费革命,无疑都需要科技的支持。而创新的环境与机制,并非规划能够实现。诸如设立科技专项与攻关项目的会战思路,也都是计划经济的思维惯性体现。靠这种思路指导能源发展,想要实现核电、深海油气、新能源等方面技术与设备的突破都是难以想象的。

再次,中国能源规划的范围、内容和效果受制于当前能源管理体制改革和政府机构改革的进展。目前,能源管理的职能实际上分割分布于国家能源局与其他部委,现阶段的能源规划难以在实质上跨越部门是不争的事实。归国家发改委的定价权、归国土资源部的能矿资源管理权、归商务部管辖的国内流通和国际贸易,如何在能源规划中统筹兼顾、有序协调仍是难题。这一难题甚至影响到能源产业发展中看似边缘的核电项目国际化和光伏产品国际化问题。我们没法不承认,在现有政府管理体制下,能源规划的空间确实是有限的。

最后,当前全球经济环境的不确定性为“十三五”期间能源规划也带来了一定的困难。最近的6个月里,国际油价下挫了约三分之一。不可否认,国际油价的走势会对各能源产业整体产生全盘的影响。油价的高低,不光影响到油气产业的日子,更决定了其他能源产业的生死。在这样的宏观经济环境下,为各能源行业的未来发展描绘方向、给出定位,并提供政策支持乃至财政支持,具有巨大的挑战性和风险。

总之,即便能源领域的现实有这样那样的复杂问题,我们没有能力迅速全面解决,我们现在毕竟处在一个历史上最好的政治环境下,对于“十三五”能源规划这样的阶段性工作应该具有足够的信心,正如国家发改委主任徐绍史年初在全国“十三五”规划编制工作电视电话会议中强调的,规划编制需要强化全球视野和战略思维,正确处理好政府与市场的关系,科学设定规划目标指标,坚持开放民主编制规划,使“十三五”能源规划更加适应时代要求,更加符合发展规律,更加反映人民意愿。